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南水北调中线工程移民之管见

浏览量:863 时间: 2018-10-25

李连栋  郭贵明
                     
    水是人们生命的源泉,水利事业是国民经济的命脉,而水库移民则是决定着水利水电工程顺利建设及高效运行的关键。水库移民是水利水电工程建设的重要组成部分,涉及政治、经济、社会、人口、资源、环境、工程技术等多项领域,是一项跨领域、多学科的庞大系统工程。移民问题解决的好坏,不仅直接关系到水利水电工程的顺利建设,更重要的是关系到广大移民群众的切身利益,关系到社会秩序稳定。当前兴建一座大型水利枢纽工程,在技术上已基本不存在什么问题,但移民问题无论国内国外,始终都是一个难题,是世界各国在水资源开发利用中普通关注和研究的重要课题。   
    建国以来,我国兴建了一大批水利水电工程,动迁移民1000多万人,新建的长江三峡、黄河小浪底水利枢纽工程已迁移了大批移民,即将上马的南水北调中线工程,也面临着大量的移民。如何解决好有关移民问题,更好地为水利建设服好务?通过这次水利部举办的领导干部培训,对水利事业有了更深的认识,对处理好事关水利事业健康发展的移民问题,也感到有了更大的压力与责任。为此,结合丹江口库区淅川县移民实际及近年来黄河小浪底移民安置的实践,对南水北调中线工程有关移民问题谈几点粗浅的看法。
    一、库区淹没概况
拟建中的南水北调中线工程是我国一项重大的战略性基础设施,也是仅次于长江三峡的特大型水利工程。工程建成后,可有效缓解京津和华北地区的严重缺水状况,优化资源配置,改善生态环境,促进生产力的合理布局和产业结构的战略性调整,对我国国民经济和社会的快速健康发展具有特别重要的意义。
    南水北调中线工程要将丹江口水库大坝加高,正常蓄水位由目前的157m提高至170m,从丹江口水库引水,将水自流输送至华北平原的河南、河北、北京、天津等省、市,主要解决沿线城市工业和生活用水,同时灌溉农田。引水总干渠渠道位于河南省淅川县九重镇陶岔村,在南阳市流经淅川、邓州、镇平、卧龙、宛城、方城六县(区),沿途经平顶山、许昌、郑州、焦作、鹤壁、安阳、邯郸、刑台、沧州、石家庄、保定等十几个大中城市和100多个县(区),终点至北京市的玉渊潭。渠道水面宽100m,最大水深10.5m,最大底宽56m,沿途由南到北逐渐变窄变浅。全程干渠长达1200多公里。
    据长江水利委员会1990年调查,丹江口水库蓄水位由初期的157m增加到170m后,淹没涉及河南、湖北、陕西三省六县(市),迁移线以下人口22.44万人,其中,河南省浙川县库区涉及11个乡镇177个村1218个组,11.92万人(动迁年14.3万人),占全库迁移人口总数的53.1%;新增淹没面积153.1km2,占全库新增淹没面积324km2的47.3%;淹没耕地11.95万亩(不含园地0.8万亩),占总淹耕地20.14万亩的59.3%;淹没房屋232.94万m2,占总淹房面积479.43万m2的48.6%。还淹没浙川县公路109km,输电线路83.5km,通讯线路165km,广播线路394km,淹没城镇1个,工矿企业22个,村组副业设施312个,水利工程716处。主要淹没指标居三省六县之首,经济损失达20多亿元。
    1992年,长江水利委员会据1990年调查的成果,编制了可行研究专题《丹江口水库后期完建工程库区淹没处理及移民安置规划》,其中,淅川县移民的安置意向大致是:县内安置4万人,除钟观、下集、吴店、白亭4处防护区内1万人基本不需迁移外,其余3万人大部分后靠安置在仓房、香花、九重三镇;县外安置8万人,涉及南阳市的邓州、唐河、社旗3个县(市)30个乡镇,其中,邓州市3.3万人,唐河县3万人,社旗县1.7万人。
    二、移民的特点
    南水北调中线工程涉及的移民,与黄河小浪底等在建水利水电工程移民相比,既有相同点,也有与众不同的个性。
    (一)相同的方面
    1、是国家实行开发性移民方针之后,特别是《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》颁发之后新建、拟建的大型水利工程。在工程建设的前期阶段,必须按照经济合理的原则编制移民安置规划。对移民实行前期补偿、补助与后期生产扶持的办法,经费列入工程概算。
    2、移民搬迁安置处于我国社会主义市场经济体制的发展与逐步完善期。移民安置除了受到自然资源和环境容量的制约外,更受政治、经济、法律制度等影响。
    3、移民人数众多,农村移民占移民的绝大多数。实行大农业安置,处理好农村移民是整个安置工作的关键。
    (二)独特的个性
    1、淹没区域集中,淹没损失大。丹江口水库初期工程修建时,已淹没淅川县耕地28.5万亩,动迁移民20.2万人。后期工程实施,大坝再次加高后,又将淹没耕地13.04万亩,动迁移民14.3万人。淹没耕地占全县耕地一半以上,移民约占全县人口的三分之一。
    2、库区移民特别贫困。后期工程动迁的移民,其中大多数是丹江口水库初期工程建设时的移民,有的已经过二次搬迁,加上淅川县又是典型的石山区、贫困区,人多地少,资源贫乏,自然条件差,经济不发达,大多数移民一直生活在温饱线以下。虽经国家多年扶持,生产、生活条件有了一定改善,但大量的移民遗留问题至今没有解决。同时,由于南水北调中线工程论证多年,影响了对库区的正常投入,基础设施和公益设施薄弱,当地群众一直处于临迁状态,人均占有生产、生活资料非常少。
    3、移民情况复杂。除库区移民外,干渠沿线还涉及河南五六万移民。沿线影响的地方,大多数土地肥沃,经济发达,人口密集,移民思想工作和搬迁安置难度大。
    三、处理好有关移民问题的对策
    朱总理在国务院召开的三峡移民会上曾讲过:“移民问题处理不好,会留下许多隐患……工程结束了,但是移民工作可能会延续很长时间,甚至是一代、两代人的时间”。南水北调中线工程移民目前正处于前期工作阶段,要处理好移民问题,避免造成新的遗留问题,应充分考虑有关因素,结合实际,借鉴已建、新建水库移民的经验教训,编制好科学合理的规划,把有关问题解决在实施之前,为整个移民工作争取主动。
    1、进一步优化移民安置规划方案
    移民安置的任务是做好淹没区经济的重建与恢复,妥善地安排好移民的生产和生活,使每个移民都有合适的生活环境、生活设施并能发挥社会作用;使移民和安置区老居民的生活水平达到或者超过原有水平,为库区的经济和发展、生态环境建设、人民生活水平的提高创造条件。移民安置的过程,实际上是落实安置规划的过程,把规划中的投资落实到项目到移民身上,把规划中的道路、学校、村庄等等变成现实,变成移民安居乐业的新家园。南水北调中线工程的移民安置规划是长江水利委员会在1990年实物调查的基础上,于1992年编制完成的。①从时间上说,已经过去了10年,如果主体工程能够按计划在2002年启动,那么,规划编制的时间与移民安置实施时间距有11年之久;②从库区淹没实物上来说,随着社会主义市场经济的日益活跃和库区的不断发展,实物的数量、质量在十多年间已经有了很大的变化;③从环境容量上看,黄河小浪底移民安置区的选择人均耕地都在3亩以上,最多达6亩多。南水北调丹江口库区移民规划的安置地,淅川县人均耕地只有0.94亩,移民安置的空间非常有限。规划后靠安置到的仓房、香花、九重三镇初期工程移民占绝大多数,存在有大量遗留问题还未解决,再安置大量的后期工程移民,已无容量。唐河、邓州、社镇县安置区原测算人均土地分别为2.07亩、2.35亩和2.14亩,十年来,人口增加,大量的乡镇、村组企业和工副业又占用了部分耕地,人均土地指标下降,安置容量也进一步减少。同时,在预选的安置区,多处于县、乡边缘,经济不发达,水资源相对缺乏,计划中,考虑兴建引丹、唐东、唐桐、刁灌区,需要大量的资金和较长的建设周期,移民能否承担起按市场机制规定的用水价格,都是非常现实的问题。从小浪底移民情况看,这不是很可取的办法。④近年来国家兴建了一批新的大型水利工程,移民安置的难度已被世人进一步了解,加上市场经济观念的影响,有关部门对于接收安置移民的意愿和思路,以及移民本身对于安置地的选择也有了变化。因此,南水北调中线工程的移民安置规划,应结合近年来人口资源、环境容量、人们思想观念的变化和市场经济发展等因素,在对库区淹没实物重新核查的基础上,进一步调整优化,才能使规划更切合现实,更加科学合理,便于指导和实施具体安置工作。
     2.在整个工程受益区统筹考虑,以足够的环境容量为前提,选择具有发展潜力、易为移民接受的地方作为安置点
    库区移民的贫困,客观原因在于交通不便,资源缺乏,信息闭塞,市场经济不发达。新的移民,应选择那些土地资源较多,基础设施及经济比较发达的地方进行安置,一则避免造成新的贫困和不稳定,二则易为移民接受。在安置地的选择范围上,不仅仅局限于淅川县本县境内和南阳市的三县,应把工程的整个受益区统筹考虑,进行比较,择优选取。本县安置不下的,在本市境内安置;本市安置不下的,可在省内其他受益市、县安置,也可在其他受益省、市进行安置。三峡工程移民方案最初强调后靠安置,本省、市安置,实施结果,不尽人意。现在,国家根据移民实际情况,对安置方案进行了调整,鼓励和引导更多的农村移民外迁,有11个省、市分三年接收了7万移民的安置任务。黄河小浪底移民开始时,也存在这个问题,采取后靠安置和县内安置,并希望走工业安置的路子,结果,环境容量不足,本县土地质量差,水源交通条件不便,安置移民的企业效益不好,移民期望值过高,局面打不开,工作走了弯路。移民工作全面展开后,大家统一了认识,调整了安置方向,鼓励移民外迁,扩大了安置区域,重新开辟了新乡市的原阳县、郑州市的中牟县、开封市的开封县作为新的安置区。小浪底涉及河南的16万移民在7个省辖市才得到妥善安置。如库区新安县移民7.6万人,安置区涉及5个县(市),出县安置的焦作市、新乡市、郑州市辖区交通条件、土地条件较好,当地经济发展较快,移民乐于接受,安置工作较为顺利,安置效果也较好,大多数移民迁出后,很快就能恢复到原有生活水平,并依靠当地经济发展优势,开始了生产开发,拓宽了就业渠道,扩大了收入来源。县内安置的地方,土质较差,干旱少雨,交通及经济发展等与出县安置地相比有一定差距,部分移民拒不接受安置方案。在对部分移民点进行优化调整后,移民搬迁安置工作才得以进行。各级移民部门每年为做好移民思想工作,优化和落实安置方案耗费了大量的人力物力。移民安置后,部分村生活水平恢复提高也比较慢,既不利于移民安居乐业,也影响了整个移民工作的正常开展。新安县荒坡移民村,一部分留县安置,一部分迁至原阳县稻米产区内安置,结果出县移民生活水平比原来有很大提高,而留县移民因土质差,谋生门路少,生活水平恢复很慢。一村两地,很快出现了差别。库区渑池县有移民1.3万人,按原规划,全部县内安置,由于安置地条件差,部分移民一直对搬迁有抵触情触,不配合工作。最后,只得对安置方案进行了调整,有3000多移民由县内安置改为出县到开封县安置。南水北调中线工程涉及河南淅川县移民14.3万人,与黄河小浪底移民数量基本相当,移民搬迁安置也同样处于市场经济发展完善期,因此,一定要借鉴小浪底移民安置的经验教训,一开始就要把规划作扎实,在工程的整个受益区内选择条件较好的地方作为安置点。在考虑大农业安置为主的同时,也可以根据目前小城镇的发展思路,选择一些条件较好的移民村,在保证有一定口粮田的基础上集中到乡镇进行安置,利用乡镇优势加快经济发展步伐。无论安置点选在哪里,选择过程中都要进行科学的分析论证。在环境容量分析方面,要由过去单一的土地指标分析向多指标分析方向发展,如综合分析安置区的土地条件、水电路基础设施条件、经济发展条件及移民的心理适应性条件等。在土地承载力分析方面,不仅要考虑土地的面积因素,还应考虑土地的质量、现有生产能力和增产潜力等因素,从而使移民安置地点的选择建立在稳妥可靠的基础上。在安置方式上,尽量做到成建制搬迁,以减轻移民心理压力,减少移民到新安置地后受到歧视的程度和矛盾冲突的潜在因素,使移民能够较好地调整好自身位置,较快地与当地群众融为一体。
    3、提高补偿标准,确保移民搬迁安置的需求
    合理的补偿和投资,是移民能够迁得出稳得住的前提。移民搬迁,除了要兴建一批基础设施项目外,关键的是使移民能够建起住房,购置到足够的土地。黄河小浪底库区移民淹没处理及安置规划方案是在1994年实物指标核查的基础上编制的,从移民有关主要标准来看,库区淹没的土地,人均约1.95亩,土地补偿倍数分县为7、8、10倍。按照安置县的平均标准,水浇地补偿每亩6769至9760元,旱地每亩2996至4490元,菜地每亩6769至10160元,移民搬迁后,人均划拨土地1.2亩左右。在安置区购置一亩土地,一般投入3000元至5000元之间(水、旱地及土地质量、产量和当地群众对土地的依赖程度决定了土地的价格高低不同)。除了购置土地,大部分移民村有剩余土地补偿资金,用于生产开发,但由于各村土地数量不平衡,仍有10%左右的移民村土地补偿费用不足,无法按照规划的土地数量购买土地,只有通过调整其他移民村土地费用,保证移民口粮田,但没有资金投入到生产开发当中去,移民生活水平的恢复受到了一定影响。库区淹没的农村移民房屋,人均房窑面积35.4m2,人均住房补偿费约6200元。实施过程中,有10%左右的移民建房经费不足。南水北调中线移民,按照可行性研究中的规划方案,淅川县移民人均耕地0.84亩,人均住房面积15.2m2,低于小浪底人均指标。在补偿上,按1990年调查基础,推算到1998水平年,淅川县水田每亩补偿3882元,旱地3574元,菜地8316元。按最高土地补偿标准3882元计算,人均只有3260.8元,土地补偿单价远不能满足移民安置时购置土地的需要。移民住房的淹没补偿费,砖混结构120元/m2,砖木结构90元/m2,土木结构70元/m2。按一户90m2砖混结构住房,补偿10800元,而再建同等面积的新房,按每平方250元计算,需要22500元,相差11700元。国家现行的实物补偿和“三原”规划原则,在实物占有量相对较多的库区,一般能够满足移民迁建的需求,而对于淅川县移民来说,由于人均占有实物量少,必然采取一库一策的办法,提高补偿标准,才能确保移民搬得出、稳得住的。因此,对于南水北调中线的淅川县移民,应该根据其特殊情况,确立科学合理的补偿标准。要坚持以规划为主,补偿为辅的办法,编制淹没处理概算。生产投资要按规划调整土地补偿补助倍数列入概算。移民建房要按规划投资列入或提高补偿标准。新村基础设施和公共设施要达到安置地的水平,同时还要留足不可预见费用。对于干渠沿线影响的人口,要考虑经济发达,人口密集,采取分散和后靠安置的实际,给予一定的优惠政策。
    4、将库周影响的处理纳入规划,避免出现遗留问题
    黄河小浪底移民工作自1991年开展以来,在河南省各级政府和移民机构的努力下,已迁移安置移民13万人,建设移民新村160多个,各项工作整体上进行比较顺利,移民安置的成果达到了国家满意,移民满意,世界银行满意,被世界银行称赞为世行贷款项目中的典范。但也存在着一些问题,困扰着库区群众及移民工作者,其中主要的是库周影响问题。小浪底水库蓄水后,由于库岸坍塌,原有道路被淹,电力供应中断,学校搬迁等等,给当地群众生活造成了很大影响。个别村庄,淹没线以下作为移民迁到外地,仅有几户人家位于水位线以上,没有列入移民范围,处于蓄水后形成的孤岛上。有些村,土地大部分被淹后,人均耕地急剧减少,附近移民村迁后所余土地又比较分散零碎,无法耕种。部分受影响的群众,不听劝阻,随移民搬迁到外地,没有户口,没有土地,形成了新的不稳定因素,还有些村部分群众阻拦移民搬迁,要求国家解决他们因水库蓄水所带来的困难。这些困难,单靠库周交通、供电等专项恢复是解决不了的。各级政府为此做了大量工作,但至今尚未妥善解决。丹江口水库水位上升后,也存在上述问题。库周影响问题不可忽视。因此,在编制移民规划时,库周受影响人口应纳入移民规划,不留后遗症。对于丹江口初期工程移民,也应适当考虑,加大扶持力度,以免出现新的不平衡。
    5、结合库区移民实际,制定出专门的南水北调中线移民安置条例
    纵观建国以来的水利工程建设,之所以有大量水库移民遗留不少问题,至今仍需要投入大量的人力物力来解决,主要原因就是主管部门受左的思想影响,对水库移民重视不够,认识不高,政策不配套,法规不完善,管理不健全。江泽民总书记视察三峡库区时强调指出“(移民)这项工作任重而道远,这项工作要做得非常细致,要有具体的规划,还要及早制定比较系统的法律规定”。国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿移民安置条例》规定“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施细则;特大型水利水电工程建设征地补偿和移民安置办法,由国务院有关主管部门另行制定,报国务院审批。”从当前我国兴建的大型水利工程来看,针对三峡库区100多万移民,国务院颁发了专门的移民安置条例,黄河小浪底工程移民20多万人,水利部专门制定了移民安置管理办法。这些条例及办法的制定和实行,对于依法做好移民安置,确保移民工作的顺利进行起到了重要的作用。南水北调中线工程是国家兴建的具有战略意义的特大型水利工程,除了库区淹没移民20多万人外,长达1000多公里的干渠沿线也影响了大量的人口,加上丹江口库区移民所具有的特殊性和当前社会人们法律观念的日益加强,应有针对性地制定出南水北调中线工程移民条例,在移民淹没补偿、资金管理、搬迁安置、管理体制、有关部门之间的职责与分工等方面进行规范,使移民工作有章可循,有法可依。
    制定南水北调中线工程移民条例,要充分考虑包干管理体制的建立。移民是工程建设的一个重要组成部分,实行包干管理是国家提倡的一个比较适合市场经济发展的管理模式。包干管理可以增强地方政府的责任感和激发各级的积极性,有利于节约资金,使有限的资金更好地发挥效益。黄河小浪底移民安置工作,按照水利部制定的管理办法实行“水利部领导,业主管理,两省包干负责,县为基础”的管理体制,对各项移民任务的按期完成起了很大的促进作用。因此,丹江口库区移民一定要有一个好的管理体制,业主和地方政府要分工明确,各负其责,避免出现只包任务,不包资金的现象,影响有关问题的及时处理,给移民工作的顺利开展造成被动。
    6、根据国家现行政策和库区实际,制定移民优惠政策和对口支援措施
水利工程是造福社会有利子孙后代的大事,而水利工程的兴建,往往以牺牲移民和局部利益为代价,各级、各部门有责任也有义务为国分忧,为移民解愁,保证国家重点工程的顺利兴建。我国属于发展中国家,经济还比较困难,对移民的淹没损失还不能按市场经济的实际重置价格进行赔偿,而是实行前期补偿补助,后期扶持的政策,因此,制定一定的优惠政策和对口支援措施,对移民的经济损失也是一种弥补。三峡工程移民,中央到地方制定了一系列配套的政策。黄河小浪底河南库区的移民,河南省制定了专门的优惠政策,在移民农转非、有关税费减免等方面作了规定。省直各单位和有关市、县还结合实际,在移民区土地划拔、学生上学、供配电贴减免、交通运输费用减免、民办教师转正、移民户口迁移等方面制定了配套的优惠政策。同时省政府还出台了对口支援政策,动员有关市、县各有关部门对口支援小浪底库区和安置区,有资金扶持资金,有项目兴办项目。南水北调中线工程的移民,数量大,涉及范围广,政策性强,可以仿照三峡、小浪底的做法,实行淹没损失与工程效益挂钩的政策,建立库区建设基金,用于库区维护和扶持移民发展生产;制定有关扶持及税收等方面的优惠政策和受益区各地、各部门对口支援库区移民搬迁安置的政策,从多方面支援移民工作,为顺利完成移民迁建安置任务,实现移民安居乐业和促进库区经济发展提供政策保障。
总之,在当前市场经济条件下,水库移民工作面临着一些新的问题和困难,只要我们能够结合实际,用足用好国家有关的政策,切实处理好国家、集体、个人的关系,认真搞好前期规划编制工作,就一定能够为移民安置打下坚实的基础,达到移民搬得出、稳得住、富得起的目标。
  (2001年3-4月,时任河南省水利厅副厅长、省政府移民办主任李连栋在河海大学参加水利部举办的第二期领导干部专业理论培训班时,对即将进入实施阶段的南水北调中线工程丹江口库区移民安置问题进行了思考。根据李连栋主任的提议,河南省政府移民办综合处郭贵明同志在南京执笔撰写了《南水北调中线工程移民之管见》,并刊发于河海大学学报。文中提出的移民安置思路得到了水利部领导认可,彻底改变了河南省丹江口水库移民的安置去向,由全部在南阳境内安置调整为南水北调中线工程省内受益区安置,设计单位据此编制了库区移民安置规划,成为了库区大规模移民顺利搬迁的“基石”。)

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